这个问题要说起来很复杂，但根本原因在于公证处的体制混乱，以及不同地区的地方法规、政策不同导致公证处的职能也相应的不可能完全统一。
因为公证法并没有为公证处规定固定的业务范围，甚至给了公证机构拒绝办理公证的权力，因此在现实中大部分公证处都只对最保险、最有把握的业务进行公证。另外，因为某些管理部门或社会组织、个人对法律风险的规避或保护自身利益的考虑，规定和要求某些活动或文书必须进行公证，却无视公证法的规定和公证本身的能力是否允许。从公证行业的角度来说明这个问题，还是因为不同的体制决定了公证职能的方向。说的简单一点，如果公证机构为了缓解生存压力，那么就可能会选择那些以往认为风险大或难以处理的业务，公证的职能也就必然发生变化。当然了，如果简单的将公证职能和公证业务划等号的话，这样的解释很清楚了。如果要解释公证职能的概念的话，那么就是证明真实性及合法性了。
公证法第2条规定了公证业务的真实性和合法性。真实性这个没什么好说的，但是对于“合法性”，就有不同的认识了。
什么叫合法？哪些方面需要合法？合哪些法？这些问题，不同的公证处有不同的认识，而各地的司法局也有不同的理解，在经济发达的地区，比如北京、上海，对于“合法”的要求可能会降低到“不违法”，甚至是法律行为有效，而在一些地方，则会保守得多，不仅公证的对象要有效，而且要不违反法律规定，甚至法律没有规定为合法的不给办，政策上不允许的不给办，可能会给自己、政府或社会惹来麻烦的不给办。
以委托持股协议为例，一些公证处过去以法律无明文规定为由不予公证，限制最高院有司法解释确认其合法性，大部分公证处仍然以委托持股协议中的某些条款违反法律规定（如超过股东人数上限）为由不予办理，而一些最大胆的公证处，甚至连当事人通过委托持股，套取国家优惠都给办公证，简直是掉光了节操啊！
归根结底，就是两个方面影响，一个是动力，钱多钱少，一个是压力，责任大小，如果钱多责任小，怎么办？办办办！！！